Dinamika Pembiayaan Utang Indonesia 2025

Catatan Agus K Saputra

CERAKEN.ID- Diskursus mengenai utang negara kembali mengemuka seiring laporan pemerintah bahwa hingga Oktober 2025, realisasi pembiayaan utang telah mencapai Rp 570,1 triliun, atau 77,94% dari total target Rp 731,5 triliun sebagaimana tercantum dalam Laporan Semester (Lapsem).

Dalam konferensi pers APBN KiTA edisi November 2025, Wakil Menteri Keuangan Suahasil Nazara menegaskan bahwa strategi pembiayaan ini dijalankan dengan prinsip kehati-hatian, fleksibilitas, kedisiplinan, serta tetap berada dalam batas risiko yang terkelola.

Di sisi lain, pembiayaan non-utang justru menunjukkan realisasi negatif sebesar minus Rp 37,2 triliun, mencerminkan aktivitas investasi pemerintah di sektor tertentu tanpa menambah beban utang. Secara keseluruhan, realisasi pembiayaan per 31 Oktober 2025 mencapai Rp 532,9 triliun, atau 80,5% dari outlook pembiayaan Rp 662 triliun.

ADVERTISEMENT

SCROLL TO RESUME CONTENT

Meski pemerintah menyampaikan optimisme melalui strategi cash buffer, pre-funding, dan manajemen kas serta utang yang aktif, perdebatan tentang apakah angka pembiayaan tersebut masih berada dalam batas aman atau justru menambah kerentanan ekonomi tetap relevan untuk dikaji secara lebih mendalam.

Di sinilah pandangan ekonomi klasik dan kontemporer tentang utang menjadi penting, termasuk argumen Dr. Ir. Arief Daryanto, MEc (2001) serta kerangka klasifikasi utang yang diajukan Williamson (1999).

Catatan ini menguraikan dinamika pembiayaan utang Indonesia tahun 2025, menempatkannya dalam konteks teori ekonomi mengenai profil utang yang wajar, membandingkannya dengan risiko struktural negara berkembang, serta memberikan refleksi strategis berdasarkan pengalaman internasional seperti Meksiko.

Arsitektur Pembiayaan Utang Indonesia 2025

Realisasi pembiayaan utang sebesar Rp 570,1 triliun hingga Oktober 2025 tidak terjadi dalam ruang hampa. Angka ini merupakan bagian dari strategi menutup defisit anggaran yang diperkirakan mencapai 2,78% dari Produk Domestik Bruto (PDB) berdasarkan Outlook Lapsem.

Dalam konteks fiskal modern, defisit moderat masih dianggap wajar dan bahkan diperlukan, terutama ketika negara membutuhkan ruang ekspansif untuk menjaga momentum ekonomi.

Di satu sisi, defisit yang terkendali memungkinkan pemerintah menjalankan belanja produktif seperti program pembangunan, perlindungan sosial, dan belanja modal. Di sisi lain, pembiayaan utang, apabila dikelola secara prudent, dapat mendukung stabilitas makro.

Pemerintah tampak memaksimalkan ruang fiskal dengan memperkuat struktur pembiayaan. Salah satu langkah penting adalah penggunaan Saldo Anggaran Lebih (SAL) sebesar Rp 85,6 triliun, yang telah disetujui DPR untuk mengurangi penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) pada tahun 2025.

Penggunaan SAL memperlihatkan strategi konservatif, yakni menahan laju penambahan utang baru agar beban bunga tidak meningkat berlebihan.

Adapun realisasi pembiayaan non-utang sebesar minus Rp 37,2 triliun, menunjukkan bahwa pemerintah melakukan investasi tertentu (misalnya penyertaan modal negara atau pembiayaan pembangunan strategis) dengan tidak menambah liabilitas utang. Walaupun negatif, angka ini tidak menunjukkan penurunan fiskal, melainkan strategi redistribusi aset.

Dengan kombinasi pembiayaan tersebut, realisasi pembiayaan hingga 31 Oktober 2025 berada pada Rp 532,9 triliun atau 80,5% dari target. Angka ini relatif on track dengan pola musiman APBN di mana realisasi pembiayaan biasanya meningkat signifikan pada kuartal ketiga dan keempat.

Debat Ekonomi tentang Posisi Utang

Perdebatan mengenai utang publik dan utang luar negeri telah berlangsung lama (misalnya lihat AGRIMEDIA – Volume 7, No.1 – September 2001).

Arief Daryanto (2001) menekankan bahwa banyak ekonom mendukung penggunaan utang luar negeri sebagai instrumen pembiayaan pembangunan karena memiliki dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi. Namun, ia juga mencatat skeptisisme para ekonom yang melihat utang sebagai potensi ancaman bagi stabilitas makro.

Dalam kajian teori utang, Williamson (1999) memperkenalkan konsep desirable debt profile, yakni standar batas wajar utang sebuah negara. Ada tiga indikator utama menurut Williamson:

1. Rasio utang terhadap GNP tidak boleh melebihi 40%.
2. Rasio utang terhadap ekspor tidak boleh melebihi 200%.
3. Debt Service Ratio (DSR) tidak boleh melampaui 25%.

Jika suatu negara melampaui batas-batas ini, maka utang dianggap berada dalam zona berbahaya dan dapat berujung pada krisis ekonomi.

Dalam konteks Indonesia hari ini, posisi utang terhadap PDB berada pada kisaran di bawah 40%, menunjukkan bahwa salah satu indikator utama Williamson masih berada dalam batas aman. Namun, komposisi utang, struktur jatuh tempo, dan sensitivitas terhadap perubahan suku bunga global tetap menjadi faktor penting.

Indonesia misalnya memiliki pangsa utang dalam valuta asing yang cukup besar sehingga rentan terhadap gejolak eksternal seperti penguatan dolar AS.

Hal inilah yang mendasari pernyataan pemerintah tentang perlunya kehati-hatian dan fleksibilitas dalam penarikan utang. Strategi pre-funding menjadi penting untuk mengunci tingkat bunga ketika kondisi pasar menguntungkan, sementara cash buffer berfungsi sebagai bantalan likuiditas menghadapi ketidakpastian.

Tidak semua ahli ekonomi percaya bahwa utang dapat menjadi motor pertumbuhan. Tokoh seperti Rostow (1985), Tanzi dan Blejer (1988), serta George (1992) justru berpendapat bahwa utang luar negeri kerap menjadi bumerang bagi negara berkembang.

Setidaknya ada empat alasan utama yang membuat utang menjadi kontraproduktif:

(1). Ketidakmampuan memanfaatkan utang secara efektif

Negara berkembang sering tidak memiliki kapasitas institusional untuk menyalurkan pinjaman ke sektor produktif. Akibatnya, pinjaman jangka panjang tidak menghasilkan output ekonomi yang memadai, sementara kewajiban pembayaran tetap berjalan.

(2). Utang bermotif politik

Banyak pinjaman diberikan berdasarkan kepentingan geopolitik, bukan kebutuhan ekonomi. Negara penerima menjadi tergantung pada agenda donor, sehingga kehilangan independensi dalam menentukan arah pembangunan.

(3). Praktik korupsi

Sebagian utang tidak sampai ke masyarakat atau ke sektor produktif, melainkan dikorupsi oleh pejabat publik. Akibatnya, utang bertambah, tetapi manfaat ekonomi nihil.

(4). Distorsi mekanisme pasar

Kegagalan pasar, monopoli, dan oligopoli membuat investasi dengan dana utang tidak menghasilkan multiplier effect yang diharapkan. Negara berkembang kerap memiliki pasar domestik yang tidak kompetitif sehingga alokasi dana menjadi tidak efisien.

Melihat kritik ini, pembiayaan utang yang besar di Indonesia juga perlu diawasi agar tidak terjebak dalam rantai utang tidak produktif. Kuncinya terletak pada kualitas belanja publik—apakah belanja yang dibiayai utang benar-benar meningkatkan kapasitas ekonomi jangka panjang.

Belajar dari Krisis Meksiko

Catatan ini akan kurang lengkap tanpa meninjau pengalaman negara lain. Meksiko adalah contoh klasik negara yang dua kali terjerumus ke dalam krisis utang, yakni pada 1984 dan 1995. Kedua krisis tersebut bukan semata akibat tingginya utang, tetapi karena lemahnya sound macroeconomic management.

Ada beberapa pelajaran penting dari kasus Meksiko:

1. Keterpaparan terhadap guncangan eksternal: Meksiko sangat rentan terhadap perubahan suku bunga global dan fluktuasi harga minyak. Ketika kedua faktor ini bergerak negatif, kemampuan bayar utang langsung terganggu.
2. Over-dependence pada utang jangka pendek: Utang jangka pendek menyebabkan negara harus terus-menerus melakukan refinancing—praktik yang sangat berisiko ketika pasar volatil.
3. Krisis kepercayaan: Sekali pasar global kehilangan kepercayaan, biaya pinjaman meningkat drastis dan pemerintah kehilangan akses pendanaan.
4. Manajemen makro yang tidak disiplin: Defisit fiskal yang membengkak, inflasi tinggi, dan pasar keuangan yang rapuh memperburuk situasi.

Indonesia harus belajar dari pengalaman tersebut, terutama karena struktur ekonomi negara berkembang pada umumnya memiliki kesamaan: ketergantungan pada komoditas, penerimaan pajak yang belum optimal, dan kebutuhan pembiayaan pembangunan jangka panjang.

Dengan pertumbuhan ekonomi global yang masih moderat, kenaikan suku bunga internasional, serta geopolitik yang tidak menentu, manajemen pembiayaan utang Indonesia perlu mempertimbangkan semua risiko tersebut.

Untuk menjaga utang tetap dalam batas aman sesuai panduan Williamson maupun standar internasional, Indonesia perlu memperkuat prinsip-prinsip manajemen utang berikut:

(1). Optimalisasi Belanja Produktif

Utang harus diarahkan pada proyek dengan nilai tambah tinggi seperti infrastruktur produktif, riset dan inovasi, peningkatan kualitas SDM, serta transformasi digital. Belanja konsumtif yang tidak menghasilkan efek jangka panjang harus dibatasi.

(2). Diversifikasi instrumen pembiayaan

Penggunaan SAL pada tahun 2025 merupakan langkah positif. Ke depan, diversifikasi pembiayaan—misalnya melalui sovereign wealth fund, skema KPBU, obligasi hijau, dan pasar modal domestik—akan memperkuat ketahanan fiskal.

(3). Mitigasi risiko nilai tukar

Mengurangi porsi utang valas atau melakukan lindung nilai (hedging) merupakan strategi penting untuk mengurangi risiko depresiasi rupiah terhadap dolar.

(4). Penguatan tata kelola fiskal

Penegakan disiplin anggaran, transparansi, serta pemberantasan korupsi menjadi prasyarat untuk memastikan setiap rupiah yang dibiayai utang benar-benar memberikan manfaat.

(5). Reformasi perpajakan

Utang harus menjadi instrumen yang menopang pembangunan, bukan substitusi permanen. Oleh sebab itu, penerimaan negara terutama dari sektor pajak harus terus ditingkatkan agar ketergantungan pada utang berkurang.

Penutup

Pembiayaan utang Indonesia hingga Oktober 2025 memperlihatkan kombinasi antara kebutuhan fiskal, strategi kehati-hatian, serta optimisme pemerintah dalam menjaga stabilitas makroekonomi.

Dengan realisasi Rp 570,1 triliun dari target Rp 731,5 triliun, utang menjadi bagian integral dalam menutup defisit sebesar 2,78% PDB. Namun, dinamika ini harus dilihat dalam konteks teori ekonomi yang lebih luas, termasuk parameter batas wajar utang ala Williamson serta peringatan dari para ekonom yang menyoroti risiko utang politik, korupsi, dan kegagalan pasar.

Pengalaman negara seperti Meksiko menunjukkan bahwa utang bukan sekadar soal angka, tetapi tentang kualitas manajemen makro. Oleh karena itu, Indonesia perlu terus memperkuat tata kelola fiskalnya, meningkatkan kualitas belanja, dan menjaga kredibilitas pasar.

Dengan strategi yang tepat, utang dapat menjadi instrumen pembangunan yang mendorong pertumbuhan, bukan ancaman bagi stabilitas ekonomi.

#Akuair-Ampenan, 21 November 2025

Penulis : Agus K Saputra

Editor : Ceraken Editor